Dans de nombreux États fédéraux [1], les entités fédérées [2] disposent chacune d’une constitution, qui établit notamment les règles fondamentales de leur fonctionnement institutionnel. Chaque entité fédérée est alors maîtresse de sa constitution et peut dès lors, si elle l’estime opportun, en modifier le contenu.
Tel n’est pas le cas en Belgique. En effet, les principales règles qui déterminent le fonctionnement des Régions [3] et des Communautés [4] sont des normes adoptées par les organes de l’Autorité fédérale [5] : la Constitution [6] ainsi que les lois spéciales [7] et ordinaires [8] institutionnelles. Les entités fédérées n’ont pas de prise sur ce cadre juridique, qui s’impose à elles.
Dans le cas belge, l’expression d’« autonomie constitutive » peut donc tromper : il ne s’agit pas d’un droit, pour les Régions et les Communautés, de modifier elles-mêmes la Constitution belge ou d’adopter leur propre loi fondamentale. L’autonomie constitutive implique uniquement que les entités fédérées disposent d’un pouvoir d’auto-organisation dans des matières précises, relatives à l’organisation et au fonctionnement de leur parlement [9] et de leur gouvernement [10]. Elle ne doit donc nullement être confondue avec une autonomie constitutionnelle.
L’autonomie constitutive est inscrite dans les articles 118 et 123 de la Constitution. Elle a été accordée dès 1993 [11] à la Région wallonne [12], à la Communauté française [13] et à la Communauté flamande [14]. En 2014 [15], son principe a été élargi à la Région de Bruxelles-Capitale [16] et à la Communauté germanophone [17]. Depuis lors, ces cinq entités fédérées disposent des mêmes prérogatives en la matière, à de menues exceptions près concernant la Communauté germanophone mais moyennant des restrictions plus marquées s’agissant de la Région de Bruxelles-Capitale. En particulier, les garanties accordées aux francophones et aux néerlandophones en Région bruxelloise (telles que la parité [18] linguistique au gouvernement régional [19] ou la représentation garantie au parlement régional [20]) restent du ressort du législateur [21] fédéral.
L’autonomie constitutive est mise en œuvre par le parlement [22] de la Région ou de la Communauté concernée : cette assemblée peut modifier, pour ce qui concerne son entité fédérée, les lois institutionnelles en abrogeant, en modifiant, en complétant ou en remplaçant certains de leurs articles. Ces modifications doivent faire l’objet d’un décret [23] ou d’une ordonnance [24] adopté à la majorité spéciale [25] des deux tiers. Au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, la majorité absolue doit en outre être acquise au sein de chacun des deux groupes linguistiques [26].
Pour l’essentiel, les matières concernées par l’autonomie constitutive portent sur :
- la composition du parlement (dont la fixation du nombre de membres [27]) ;
- le fonctionnement du parlement (élection et rôle des membres du bureau, caractère public ou secret des séances, date de rentrée de l’assemblée, etc.) ;
- l’organisation des élections [28] (règles relatives aux suppléants [29], à la mise en place de circonscriptions [30], à l’effet dévolutif du vote en case de tête [31], à la mixité hommes-femmes sur les listes [32] de candidats [33], etc.), ce point ne concernant pas la Communauté française [34] ;
- la composition du gouvernement (dont la fixation du nombre maximum de membres [35] et l’adoption de règles visant à assurer un certain équilibre hommes-femmes) ;
- les droits et obligations [36] du gouvernement à l’égard du parlement ;
- les règles de fonctionnement du gouvernement (délibération collégiale, motions de confiance [37] et de méfiance [38], etc.), ce point étant cependant limité dans le cas de la Région de Bruxelles-Capitale ;
- l’introduction d’incompatibilités [39] supplémentaires pour les membres du gouvernement ou du parlement.
Par ailleurs, la Constitution permet qu’une loi spéciale (ou une loi, en ce qui concerne la Communauté germanophone) confie aux assemblées des entités fédérées la compétence de régler également la durée de leur législature ainsi que la date de leur élection. Actuellement, cette possibilité législative n’a pas été activée.
Pour leur part, la Commission communautaire commune (COCOM) [40] et la Commission communautaire française (COCOF) [41] ne disposent d’aucune autonomie constitutive ; il en va de même, a fortiori, de la Commission communautaire flamande (VGC) [42], qui n’est pas une entité fédérée mais un simple organe décentralisé [43] de la Communauté flamande.