Dans de nombreux États fédéraux, les entités fédérées disposent chacune d’une constitution, qui établit notamment les règles fondamentales de leur fonctionnement institutionnel. Chaque entité fédérée est alors maîtresse de sa constitution et peut dès lors, si elle l’estime opportun, en modifier le contenu.
Tel n’est pas le cas en Belgique. En effet, les principales règles qui déterminent le fonctionnement des Régions et des Communautés sont des normes adoptées par les organes de l’Autorité fédérale : la Constitution ainsi que les lois spéciales et ordinaires institutionnelles. Les entités fédérées n’ont pas de prise sur ce cadre juridique, qui s’impose à elles.
Dans le cas belge, l’expression d’« autonomie constitutive » peut donc tromper : il ne s’agit pas d’un droit, pour les Régions et les Communautés, de modifier elles-mêmes la Constitution belge ou d’adopter leur propre loi fondamentale. L’autonomie constitutive implique uniquement que les entités fédérées disposent d’un pouvoir d’auto-organisation dans des matières précises, relatives à l’organisation et au fonctionnement de leur parlement et de leur gouvernement. Elle ne doit donc nullement être confondue avec une autonomie constitutionnelle.
L’autonomie constitutive est inscrite dans les articles 118 et 123 de la Constitution. Elle a été accordée dès 1993 à la Région wallonne, à la Communauté française et à la Communauté flamande. En 2014, son principe a été élargi à la Région de Bruxelles-Capitale et à la Communauté germanophone. Depuis lors, ces cinq entités fédérées disposent des mêmes prérogatives en la matière, à de menues exceptions près concernant la Communauté germanophone mais moyennant des restrictions plus marquées s’agissant de la Région de Bruxelles-Capitale. En particulier, les garanties accordées aux francophones et aux néerlandophones en Région bruxelloise (telles que la parité linguistique au gouvernement régional ou la représentation garantie au parlement régional) restent du ressort du législateur fédéral.
L’autonomie constitutive est mise en œuvre par le parlement de la Région ou de la Communauté concernée : cette assemblée peut modifier, pour ce qui concerne son entité fédérée, les lois institutionnelles en abrogeant, en modifiant, en complétant ou en remplaçant certains de leurs articles. Ces modifications doivent faire l’objet d’un décret ou d’une ordonnance adopté à la majorité spéciale des deux tiers. Au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, la majorité absolue doit en outre être acquise au sein de chacun des deux groupes linguistiques.
Pour l’essentiel, les matières concernées par l’autonomie constitutive portent sur :
- la composition du parlement (dont la fixation du nombre de membres) ;
- le fonctionnement du parlement (élection et rôle des membres du bureau, caractère public ou secret des séances, date de rentrée de l’assemblée, etc.) ;
- l’organisation des élections (règles relatives aux suppléants, à la mise en place de circonscriptions, à l’effet dévolutif du vote en case de tête, à la mixité hommes-femmes sur les listes de candidats, etc.), ce point ne concernant pas la Communauté française ;
- la composition du gouvernement (dont la fixation du nombre maximum de membres et l’adoption de règles visant à assurer un certain équilibre hommes-femmes) ;
- les droits et obligations du gouvernement à l’égard du parlement ;
- les règles de fonctionnement du gouvernement (délibération collégiale, motions de confiance et de méfiance, etc.), ce point étant cependant limité dans le cas de la Région de Bruxelles-Capitale ;
- l’introduction d’incompatibilités supplémentaires pour les membres du gouvernement ou du parlement.
Par ailleurs, la Constitution permet qu’une loi spéciale (ou une loi, en ce qui concerne la Communauté germanophone) confie aux assemblées des entités fédérées la compétence de régler également la durée de leur législature ainsi que la date de leur élection. Actuellement, cette possibilité législative n’a pas été activée.
Pour leur part, la Commission communautaire commune (COCOM) et la Commission communautaire française (COCOF) ne disposent d’aucune autonomie constitutive ; il en va de même, a fortiori, de la Commission communautaire flamande (VGC), qui n’est pas une entité fédérée mais un simple organe décentralisé de la Communauté flamande.
Lien direct : https://www.vocabulairepolitique.be/autonomie-constitutive Note bibliographique : CRISP, « autonomie constitutive », Vocabulaire politique, www.vocabulairepolitique.be, consulté le vendredi 10 juillet 2026.
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La première réforme de l’État, en 1970-1973, a notamment eu pour objectif d’instaurer divers mécanismes de protection politique de la minorité francophone au niveau national. Il s’agissait d’éviter que, à l’instar de ce qui s’était produit lors de l’adoption des lois linguistiques de 1962-1963 (ayant fixé les régions linguistiques et la « frontière linguistique »), les néerlandophones jouent de la prépondérance numérique dont ils disposent au sein des organes de l’État pour prendre des mesures nuisant aux intérêts des francophones. Ces mécanismes sont au nombre de trois : la parité linguistique au Conseil des ministres, le principe des lois à majorité spéciale pour les matières touchant aux structures du pays, et la sonnette d’alarme.
Une loi spéciale se distingue d’une loi ordinaire par le fait qu’elle doit être adoptée, au Parlement fédéral, par une majorité renforcée, c’est-à-dire (article 4, dernier alinéa, de la Constitution) :
- à la majorité des deux tiers des membres, à la Chambre des représentants comme au Sénat ;
- à la majorité des suffrages de chaque groupe linguistique, français et néerlandais, de la Chambre des représentants et du Sénat ;
- à la condition que la majorité des membres de chaque groupe linguistique se trouve réunie lors du vote, à la Chambre des représentants comme au Sénat (condition de quorum).
On notera qu’en termes de nombre de voix, ces conditions sont plus exigeantes que pour la révision de la Constitution, qui exige la majorité des deux tiers dans chaque assemblée fédérale mais pas la majorité dans chaque groupe linguistique. Cette dernière condition tend à donner un droit de veto à chaque communauté linguistique, et protège ainsi les francophones, qui sont minoritaires au sein du Parlement fédéral.
Les lois spéciales portent le plus souvent sur les compétences et l’organisation des entités fédérées (Régions et Communautés), et toujours sur des sujets essentiels pour l’organisation et la structure de l’État fédéral belge. Dans l’ordre chronologique, les principales lois spéciales actuellement en vigueur sont :
- la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, qui porte sur la Région wallonne, la Communauté française, la Communauté flamande et la Région flamande (et à laquelle renvoie la loi (ordinaire) du 31 décembre 1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone) ;
- la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, qui porte sur la Région de Bruxelles-Capitale et les Commissions communautaires (COCOM, COCOF et VGC) ;
- la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions ;
- la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’État.
Chacune de ces lois spéciales a été modifiée à diverses reprises, au fil des réformes institutionnelles successives.
Les conditions de sanction et de promulgation des lois spéciales sont identiques aux conditions valables pour les lois ordinaires.
Au niveau des Régions et des Communautés, il existe également des décrets spéciaux, c’est-à-dire des décrets qui doivent être adoptés à une majorité des deux tiers par le Parlement wallon, par le Parlement de la Communauté française, par le Parlement flamand, par le Parlement de la Communauté germanophone ou par l’Assemblée de la COCOF : ce sont notamment les décrets organisant des transferts d’exercice de compétences entre entités fédérées, et les décrets adoptés par des entités fédérées dans le cadre de leur autonomie constitutive.
De même, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale peut adopter des ordonnances spéciales. Les conditions d’adoption sont clairement calquées sur la majorité spéciale prévue, au niveau fédéral, pour l’adoption et la modification des lois spéciales : les ordonnances spéciales doivent être adoptées par les deux tiers au moins des députés bruxellois et doivent, en outre, recueillir l’assentiment de la majorité de ces derniers dans chacun des deux groupes linguistiques. Pareille majorité est requise pour régler l’élection, la composition et le fonctionnement du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, ainsi que le nombre de ministres ou de secrétaires d’État du gouvernement régional bruxellois.
Lien direct : https://www.vocabulairepolitique.be/loi-speciale Note bibliographique : CRISP, « loi spéciale », Vocabulaire politique, www.vocabulairepolitique.be, consulté le vendredi 10 juillet 2026. Autres ressources :
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Le terme de majorité, qui provient du latin « major », plus grand, a diverses significations et plusieurs usages.
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Lors d’une élection, on distingue la majorité relative de la majorité absolue. On parle de majorité relative quand un candidat ou une liste de candidats recueille plus de voix que chacun des autres candidats ou listes, mais moins que le total des suffrages obtenus par les autres. Si ce candidat ou cette liste obtient davantage de voix que le total de celles récoltées par les autres, on parle de majorité absolue (soit plus de la moitié des votes valablement exprimés). Exemples : A obtient 40 voix, B 25 voix et C 35 voix ; A dispose de la majorité relative. A obtient 51 voix, B 20 voix et C 29 voix ; A dispose de la majorité absolue.
Dans certains modes de scrutin, un candidat ou une liste doit, pour être élu ou remporter le scrutin, recueillir plus de la moitié des votes valablement émis. On parle alors de scrutin majoritaire.
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De même, lors d’un vote dans une assemblée, pour qu’une décision soit valablement prise à la majorité simple ou ordinaire, on exige qu’elle recueille plus de la moitié des voix. Il faut donc réunir la majorité absolue notamment pour qu’un projet de loi, de décret ou d’ordonnance ou une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance soit adopté par une assemblée parlementaire (article 53 de la Constitution en ce qui concerne la Chambre des représentants et le Sénat). Exemple : une décision est prise par 7 voix contre 6. Cette décision est prise à la majorité absolue puisqu’elle recueille plus de la moitié (13 ÷ 2 = 6,5) des suffrages.
En cas de parité des voix, la proposition mise en délibération est rejetée.
Dans tous les cas, les abstentions ne sont pas prises en compte dans les calculs de majorité.
On distingue la majorité simple ou ordinaire de la majorité renforcée ou qualifiée. La majorité simple est utilisée pour la plupart des votes (lois, décrets ou ordonnances ordinaires, motions, résolutions…). La majorité renforcée ou qualifiée est employée pour les révisions constitutionnelles, pour l’adoption des lois institutionnelles ou linguistiques les plus importantes, pour l’adoption de certaines décisions au sein de l’Union européenne (UE) ou d’autres institutions internationales.
Exemple : l’article 195 de la Constitution précise qu’une révision de celle-ci n’est possible que « si l’ensemble des modifications réunit au moins les deux tiers des suffrages exprimés ». En Belgique, cette majorité renforcée des deux tiers est également appelée majorité constitutionnelle.
Certaines dispositions adoptées par les Régions et les Communautés en vertu de leur autonomie constitutive requièrent également la majorité des deux tiers au sein du parlement. On parle alors de décret spécial ou, pour la Région de Bruxelles-Capitale, d’ordonnance spéciale (dans ce cas, il faut en outre que la disposition mise au vote soit approuvée par une majorité absolue de députés francophones et une majorité absolue de députés néerlandophones du Parlement bruxellois).
On parle aussi de majorité renforcée ou qualifiée quand on ajoute une ou plusieurs conditions à celle de recueillir un plus grand nombre de voix.
Exemples :
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Le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies compte 15 membres. Pour qu’une sanction qu’il prononce devienne effective, il ne suffit pas qu’elle recueille une majorité : il faut encore que les cinq membres permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) fassent partie de cette majorité (ou s’abstiennnent), ce qui revient à donner un droit de veto à chacun de ces cinq membres, en cas de vote négatif de leur part.
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Dans des matières importantes ou délicates, la Constitution belge impose une majorité de deux tiers des suffrages exprimés et en outre une majorité dans chaque groupe linguistique de la Chambre et du Sénat. C’est le cas des lois prises en vertu de l’article 4 relatif aux limites des régions linguistiques et de l’ensemble des matières qui doivent être réglées sous la forme de loi spéciale. On parle dans ce cas, en Belgique, de majorité spéciale.
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Le terme « majorité » désigne également la ou les formations politiques qui, ensemble, disposent de plus de la moitié des sièges de l’assemblée et soutiennent et composent l’exécutif. Les partis n’en faisant pas partie constituent l’opposition ou la minorité. On retrouve cet usage du terme « majorité » dans l’expression : telle loi a été adoptée majorité contre opposition.
Dans certains cas, il arrive qu’une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance soit adoptée grâce à l’appui de parlementaires de l’opposition, ceux soutenant le gouvernement étant divisés. On parle alors de majorité alternative ou de rechange.
En Belgique, il est de tradition que les gouvernements disposent d’une majorité absolue au sein de l’assemblée parlementaire devant laquelle ils sont responsables. Sauf exception, cela nécessite que plusieurs partis s’associent et forment une coalition afin de constituer un gouvernement majoritaire. Il arrive néanmoins qu’un gouvernement soit minoritaire, cette situation pouvant survenir en cours de route. Dans certains pays européens, former un gouvernement minoritaire est chose plus courante.
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Une ordonnance est une norme générale et impersonnelle adoptée par le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale ou par l’Assemblée réunie de la Commission communautaire commune (COCOM) dans le cadre des matières qui sont de leur compétence et dans les limites de leur compétence territoriale. (Les assemblées parlementaires des autres entités fédérées adoptent pour leur part des décrets.)
Le statut des ordonnances dans la hiérarchie des normes est quelque peu particulier. En principe, les ordonnances ont force de loi, de la même manière que les lois fédérales et les décrets, puisqu’elles peuvent abroger, compléter, modifier ou remplacer la législation existante. Il revient ainsi à la Cour constitutionnelle de s’assurer que les ordonnances ne violent pas des normes de rang supérieur. Toutefois, les juridictions de l’ordre judiciaire (ainsi que le Conseil d’État) peuvent également refuser d’appliquer une ordonnance aux affaires qui leur sont soumises si elles estiment que celle-ci n’est pas conforme à la Constitution ou à la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises du 12 janvier 1989. Un tel contrôle n’existe pas en ce qui concerne les lois et les décrets, ceux-ci étant uniquement soumis à la censure de la Cour constitutionnelle.
L’élaboration d’une ordonnance relève du pouvoir législatif et suit un parcours comprenant plusieurs étapes.
Un ou plusieurs députés membres du Parlement bruxellois et de l’Assemblée réunie de la COCOM peuvent déposer une proposition d’ordonnance sur le bureau du président de leur assemblée. Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et le collège réuni de la COCOM peuvent quant à eux déposer un projet d’ordonnance.
Le projet ou la proposition d’ordonnance est ensuite examiné par la commission parlementaire compétente. Après discussion, la commission adopte, amende ou rejette le texte proposé par un vote sur chaque article et par un vote sur l’ensemble du texte.
Le texte est ensuite examiné en séance plénière. Celle-ci adopte, amende ou rejette le projet ou la proposition d’ordonnance par un vote sur chaque article et par un vote sur l’ensemble du texte.
Pour être adoptée, une ordonnance du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale doit en principe être approuvée à la majorité absolue des députés présents, une majorité de membres de l’assemblée étant présente (quorum de présence). Toutefois, dans certains cas, une majorité spécifique doit être atteinte. Ainsi, dans certaines matières relatives aux limites des communes et au statut de leurs institutions et de leurs mandataires, les propositions et projets d’ordonnance doivent, pour être adoptés, recueillir la majorité absolue des voix des parlementaires présents ainsi que la majorité absolue dans chacun des deux groupes linguistiques de l’assemblée. Si une telle majorité ne peut être réunie, un second vote intervient, au plus tôt 30 jours après le premier. Dans ce cas, l’ordonnance est adoptée si elle recueille la majorité absolue des voix des parlementaires présents et un tiers au moins des votes dans chacun des deux groupes linguistiques. Dans les cas où le Parlement bruxellois entend faire usage de son autonomie constitutive (pour modifier sa composition ou son fonctionnement, l’organisation de son élection…), il est nécessaire qu’il adopte une ordonnance spéciale, requérant le soutien d’une majorité des deux tiers des membres de l’assemblée présents et de la majorité absolue des membres de chaque groupe linguistique. Au sein de l’assemblée réunie de la COCOM, les propositions et projets d’ordonnance doivent, pour être adoptés, recueillir la majorité absolue des voix des parlementaires présents ainsi que la majorité absolue dans chacun des deux groupes linguistiques.
À tout moment de la procédure, le président de l’assemblée peut demander à la section de législation du Conseil d’État de remettre un avis sur le texte en cours d’examen et, dans certains cas, il est tenu de solliciter un tel avis (par exemple si un tiers des membres de son assemblée ou si la majorité des membres d’un groupe linguistique le demande). Il n’est par contre pas obligé de donner suite à une telle requête si elle émane d’une commission (même si les commissaires sont unanimes). Une demande d’avis au Conseil d’État suspend la procédure en cours durant l’examen en séance plénière mais pas durant l’examen en commission. Celle-ci ne peut toutefois conclure ses travaux avant d’avoir pris connaissance de l’avis du Conseil d’État.
Par ailleurs, la procédure d’adoption d’une ordonnance peut être suspendue par le mécanisme de la sonnette d’alarme.
Le texte adopté est transmis au gouvernement bruxellois ou au collège réuni de la COCOM afin qu’il le sanctionne et le promulgue.
L’ordonnance est ensuite publiée, en français et en néerlandais, au Moniteur belge. Elle entre en vigueur le jour déterminé dans le texte ou, à défaut, dix jours après sa publication.
Certaines ordonnances ont un statut particulier. Dans quatre domaines (l’urbanisme, l’aménagement du territoire, les travaux publics et les transports), l’Autorité fédérale est habilitée à intervenir dans le processus décisionnel bruxellois afin de préserver ou de promouvoir le rôle international ou la fonction de capitale de Bruxelles. Deux procédures apparentées à une forme de tutelle, qui impliquent toutes deux l’intervention du Comité de coopération – un organe, paritaire sur le plan linguistique et institutionnel réunissant des ministres fédéraux et régionaux bruxellois – sont organisées par les articles 45 et 46 de la loi spéciale du 12 janvier 1989. La première d’entre elles permet à l’Autorité fédérale de suspendre et éventuellement d’annuler une ordonnance (ou un arrêté) bruxellois touchant à l’un des quatre domaines précités qui, selon cette composante de l’État, est de nature à porter atteinte au rôle international ou à la fonction de capitale de Bruxelles. La seconde procédure permet, dans les quatre mêmes domaines, à l’Autorité fédérale de se substituer à la Région de Bruxelles-Capitale en adoptant des mesures – et, le cas échéant, une ordonnance – afin de développer le rôle international ou la fonction de capitale de Bruxelles. En raison de leur caractère hautement sensible sur le plan politique, ni l’une ni l’autre de ces procédures n’a à ce jour été activée.
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Dans une commune, le conseil communal peut adopter des règlements de portée générale qui répondent au nom d’ordonnances de police. Le bourgmestre prend quant à lui des arrêtés à l’endroit d’une personne ou d’une situation particulière. Dans certaines situations graves (émeute, catastrophe, danger sanitaire…), il peut toutefois prendre une ordonnance de police à la place du conseil communal. Les membres de celui-ci doivent cependant en être informés au plus vite et le conseil devra confirmer cette ordonnance dès sa première séance suivant la décision du bourgmestre.
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Dans le domaine judiciaire, une ordonnance désigne une décision qui ne tranche pas un litige, telle une mesure d’organisation du tribunal ou une mesure d’ordre pour le règlement de la procédure, ou une décision qui tranche un litige uniquement à titre provisoire (spécialement dans le cadre d’une procédure en référé).
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