Lettre contenant une instruction ou une recommandation, adressée par une autorité à des fonctionnaires pour les aider à appliquer correctement une législation ou une réglementation.
Une circulaire contient des instructions ou des recommandations qu'un gouvernement dans son ensemble (« circulaire de gouvernement »), un ministre (« circulaire ministérielle ») ou un fonctionnaire dirigeant (« note de service ») adresse à des services publics afin qu'une législation ou une réglementation soit correctement comprise et appliquée. Dans certains cas, les circulaires sont aussi envoyées pour information à des personnes morales (associations sans but lucratif, entreprises) ou aux citoyens eux-mêmes.
Il existe essentiellement trois types de circulaires. Primo, les circulaires interprétatives. Il s'agit de commentaires d'une législation ou d'une réglementation, destinés à éclairer les fonctionnaires chargés d'appliquer ces textes. Le cas le plus fréquent est celui des circulaires ministérielles, qui contiennent l'interprétation qu'un ministre donne d'une norme juridique relative à un domaine de compétences dont il est chargé. Ces circulaires se sont multipliées au fur et à mesure que la législation est devenue plus fournie et plus complexe. Secundo, les circulaires indicatives. Elles sont élaborées directement par une administration pour se fixer une ligne de conduite dans une matière où elle détient un pouvoir d'appréciation. Tertio, les circulaires par lesquelles un supérieur hiérarchique, dont le ministre, règle l'organisation interne d'un service (ministère, service public fédéral, département…).
Les circulaires se situent au plus bas niveau de la hiérarchie des normes juridiques. À la différence des textes législatifs et des règlements, elles ne sont en principe pas contraignantes pour les citoyens et pour les juridictions. Cependant, il arrive que des circulaires publiées deviennent une source formelle du droit : par souci de sécurité juridique, les juridictions refuseront que les administrations s'écartent des circulaires qui ont reçu une certaine publicité. Les circulaires peuvent être publiées au Moniteur belge.
Comme les circulaires interprétatives et les circulaires indicatives n'ont qu'une valeur purement explicative et pratique, elles ne peuvent être annulées par le Conseil d'État (à la condition, bien sûr, qu'elles n'ajoutent effectivement pas de règles nouvelles aux normes déjà existantes). En revanche, les circulaires du troisième type peuvent être attaquées devant celui-ci, mais uniquement par les fonctionnaires qu'elles concernent.
Plusieurs circulaires émanant de ministres du gouvernement flamand prises en matière d'emploi des langues dans les affaires administratives ont défrayé la chronique. Communément appelées « circulaires Peeters », elles sont respectivement dues à Luc Van den Brande (7 octobre 1997), Léo Peeters (16 décembre 1997), Luc Martens (9 février 1998), Marino Keulen (8 juillet 2005) et Geert Bourgeois (7 mai 2010). Elles visent à restreindre l'application des régimes linguistiques dont bénéficient les habitants francophones des communes dites à facilités situées dans la région de langue néerlandaise. Les francophones estiment que, au lieu de se limiter à un simple rôle explicatif, ces circulaires modifient le contenu de la loi linguistique du 18 juillet 1966 (prérogative réservée à l'Autorité fédérale). Après un long combat mené devant le Conseil d'État, les francophones sont parvenus, le 20 juin 2014, à obtenir partiellement l'abrogation des dispositions litigieuses.
